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从台湾法官与司法辅助人员的关系看大陆法官员额制改革

发布时间: 2015-11-13 浏览次数:

从台湾法官与司法辅助人员的关系看大陆法官员额制改革

薛永慧*
 
内容摘要:尽管对司法人员进行分类管理的思路是相同的,但不同于大陆法官员额制改革中法官与法官助理的权责可能出现混同以及法官从法官助理中“择优选任”的制度设计,台湾法官和法官助理承担性质完全不同的工作,分处迥异的选任和晋升管道。相对于大陆的制度设计,台湾的模式更有利于避免法官与法官助理工作的混同从而实现审判的亲历性,台湾模式也更有利于职业法官的养成。
关键词:台湾;法官;法官助理;员额制
 
引言
法官员额制是大陆新一轮司法改革的核心内容之一,改革的目的是按司法规律合理配置司法人力资源,实现法官正规化和专业化,且以法官员额制为基础建立司法责任制。法官员额制的构建包含多少法官才算够、怎么选法官、剩下那些当不成法官的怎么办、当上法官以后的保障和激励以及法官减少后“案多人少”怎么解决等五个基本问题,而其中最核心的,则在于法官与司法辅助人员特别是法官助理的角色定位与分工协作机制,即法官与司法辅助人员尤其是法官助理之间的关系定位问题。具体而言,法官员额制的首要任务在于确定法官与法官助理的角色定位与分工协作机制,其次要明确法官与法官助理的选任与养成机制。只有以此为基础,才能科学、合理地确定法官、司法辅助人员的员额与占比,才能进一步设计法官、司法辅助人员的选任、任职保障、晋升、惩罚与退出机制,也才可能真正解决“案多人少”的问题。
从大陆法官员额制改革试点情况看,有关法官与法官助理关系的基本设计是:首先,改革后法官的基本工作机制是法官加助理模式,给法官配助理,法官专司裁判之职,法官助理协助法官进行审判工作而不具有审判权。其次,现有审判员和助理审判员除了基于一定的遴选机制留任法官的外,余者转任法官助理;今后法官要从法官助理中择优选任。对于这一改革思路,有人提出了两点质疑:其一,改革后的“法官-法官助理”模式与原有的“庭长-审判员”模式有何实质差别,有什么机制可避免法官让助理办案或法官干涉助理办案,如何保障审判的亲历性?其二,从法官助理中择优选任法官是否有利于审判人才的养成与选拔,年轻法律人才的成长之路会否通畅?[1]而这也恰恰是笔者的担忧。虽然台湾也对司法人员进行细致的分类管理且有法官助理的职位设置,但不同于大陆法官与法官助理的权责界定不清以及法官从法官助理中“择优选任”的制度设计,台湾法官和法官助理的工作性质完全不同,而且也分处完全不同的选任和晋升管道。相对于大陆的制度设计,台湾模式更有利于避免法官与法官助理工作的混同从而保证审判的亲历性,台湾模式也更有利于职业法官的养成。本文将通过对台湾模式的详细考察,为大陆法官员额制改革提供一种反思视角。
一、台湾法官与司法辅助人员的员额配比与分工协作机制
在台湾,包括“司法院”在内的各类中央政府机关及所属各级机关都实行员额制。依“台湾中央政府机关总员额法”,“司法院”及所属机关职员(含法警)、聘雇人员、驻卫警察及工友(含技工、驾驶)最高员额为13,900人。除总员额的限定外,“司法院”及所属各机关内部各种职位也都有明确的员额编制。台湾法院共有包括法官、法官助理、书记官等在内的职位30余种,“法院组织法”、“行政法院组织法”、“智慧财产法院组织法”和“少年及家事法院组织法”均以附表形式对各级、各类法院职位及员额配置做了明确规定。[2]
(一)法官员额配置及与司法辅助人员的配比
1.法官法定员额及与司法辅助人员的法定配比
“法院组织法”以每年受理案件数为依据,将地方法院或其分院分为六类,将高等法院或其分院分为五类,依此配置各类人员,案件多员额配置高、案件少员额配置低。最高法院置院长1人,庭长20-40人,法官80-160人。依“行政法院组织法”,最高行政法院置院长1人,庭长8-14人,法官32-56人。高等行政法院置院长1人,庭长4-30人,法官8-60人,依“智慧财产法院组织法”和“少年及家事法院组织法”,智慧财产法院或其分院、少年及家事法院也依受理案件数的多寡被分为三类,依此配置各类人员,案件多员额配置高、案件少员额配置低。依“司法院组织法”,司法院置大法官17人。依“公务员惩戒委员会组织法”,公务员惩戒委员会置委员9至15人。
在台湾,按法律规定,如将庭长计入办案法官而将院长排除[3],地方法院或其分院大致是按800件/年的标准配备一个法官,高等法院或其分院、智慧财产法院或其分院大致是按167件/年的标准配置一个法官,少年及家事法院是按833件/年的标准配置一个法官。但这并非绝对,台湾法官配置呈动态调整形态。这一编制员额动态调整的机制,能较客观的反映审判工作任务变化对人力资源的需求状态,有利于科学、合理地配置司法人力资源。台湾最高法院、地方法院或其分院、少年及家事法院法官与书记员、法官助理的法定配比大致为1:1.5:1。高等法院或其分院、最高行政法院和高等行政法院法官与书记员、法官助理的法定配比约为1:1:1。
2.法官实有员额及与司法辅助人员的实际配比
截至2013年底,台湾共有法官2075人。[4]“司法院”及所属各机关员工总额、院长、庭长、法官、书记官、法官助理、司法事务官的数额以及法官占总员工数的比例、司法辅助人员(书记官、法官助理和司法事务官)占总员工数的比例,以及法官、书记官与法官助理的配比,具体如表1所示。
表1  2013年台湾法院员工统计表
  员工总额 院长 法官兼庭长 法官 书记官长和书记官 法官助理 司法事务官 法官占所用员工比例 司法辅助人员占所有员工比例 法官、书记官、法官助理的配比
司法院 390 2 - 18(13位大法官和5位优遇大法官 28 - 5.1%    
公务员惩戒委员会 56 1 - 11 18 - - 21.4% - -
最高法院 300 1 11 69 76 63 - 27% 46.3 1:1:0.8
最高行政法院 107 1 4 18 30 23 - 21.5% 50% 1:1.4:1
高等法院或其分院 2050 6 79 336 454 273 - 20.5% 35.5% 1:1:0.7
高等行政法院 380 3 9 46 88 38 3 15.3% 34% 1:1.6:0.7
智慧财产法院 110 1 2 14 19 10 2 15.5% 28.2% 1:1.2:0.6
地方法院或其分院 9149 22 160 1261(法官849、候补法官408、优遇法官4) 2195 1063 401 15.8% 40% 1:1.5:0.7
注:法官、书记官和法官助理的配比中没有计算院长人数。
资料来源:作者根据台湾“司法院”统计处2013年统计年报相关数据制作。
 
2013年台湾各类、各级法院审结案件数、法官数、法官平均结案数以及法官法定配置标准如表2所示。
表2  台湾法官2013年年均审结案件对比
  终结案件数 法官数 法官年均结案数 法官法定配置标准
最高法院 12,772 80 160 -
最高行政法院 3,071 22 140 -
高等行政法院 4,700 55 85.5 -
高等法院或其分院 50,786 415 122.4 167/年
智慧财产法院 1,350 16 84.4 167/年
地方法院或其分院 1,510,722 1421 1063 800/年
注:(1)在获取法官平均办案数时未将院长计算在内。(2)高等法院或其分院终结案件数只包括民事和刑事案件,未包括公设辩护案件3 714件;地方法院或其分院终结案件数只包括民事、刑事、行政诉讼案件,未包括强制执行案件1 311 609件。
资料来源:作者根据台湾“司法院”统计处2013年统计年报相关数据制作。
 
由此可见,台湾法院法官配置具有如下特点:
第一,确保法官员额少而精的同时,配有大量辅助人员,凸显法官主体地位。一方面,法官占法院员工总额的比例并不高,最高的是最高法院,为27%,高等行政法院、智慧财产法院、地方法院或其分院法官仅占法院员工总额的15%强。而司法辅助人员占法院总员额的比例,最高的达50%,最低的也有28%。台湾法官占法院员工总数比例较低的原因在于,一方面,台湾法院尤其是地方法院担负着一些大陆法院没有的功能,如公证、提存、登记、公设辩护、观护等,另一方面,台湾司法辅助人员的分类更精细、配置更充分。以台湾地方法院或其分院为例,除法官、书记官、法官助理和司法事务官之外,还有通译、技士、执达员、录事、庭务员、法警、资讯人员、测辅人员和技术审查官等。这些职位和人员均在一定程度上对司法权的运行和法官审判权的行使发挥着辅助功能。另一方面,台湾法院法官的实有员额,普遍低于法定员额的最高限,相当一部分低于法定员额的中间值,最高法院、最高行政法院庭长和法官的配置均低于法定员额的最低限。
第二,法官、书记员与法官助理的实际配比,大致是1:1:0.7(最高法院、高等法院或其分院、智慧财产法院)或1:1.5:1(最高行政法院、高等行政法院、地方法院或其分院)。法官助理最多是与法官1:1配比,而书记官可能高于法官数额配比。且书记官是按法官配置,法官助理则是按庭配置。
第三,不同级别、不同种类的法院有不同的人员配置,法官的年均办案量也有差别:(1)越是高级别的法院,法官的配置比例就越高,其他人员的配置就越少。越是低级别的法院,法官的配置比例就越低,其他人员的配置就越多。这主要是缘于不同审级法院的功能不同,越是低级别的法院,承担的处理纠纷和社会服务的功能就越多,越是高级别的法院,功能就越集中于裁判权的行使和法律的统一适用。例如,司法事务官主要设置在地方法院,因为地方法院要处理大量的非讼、执行等业务。观护人室、公证处、提存所和登记处等一般只有地方法院及其分院设置,相应的人员配备也限于地方法院。(2)地方法院或其分院法官的年均办案量,远高于其他法院。这主要是因为,相较于高级别的法院,地方法院或其分院法官除诉讼案件外,还办理大量非讼案件。而且仅就诉讼案件而言,地方法院或其分院办理的案件的复杂性及耗费的时间,通常也低于较高级别的法院。
第四,早年台湾“法院组织法”主要依据法院受案量及法官法定工作日内可处理的案件数确定法官员额,但随着法院受案量的逐年递增,在增加法官实有员额的同时,台湾通过增设法官助理及司法事务官等人员,以解决法院案多人少及法官负担过重的问题。也即,在确定法官法定员额时,立法者并没有太多考虑法官与司法辅助人员的配比。但随着时代的发展,司法辅助人员对法官工作量的分担逐步成为影响法官员额配置的重要因素。
(二)法官与司法辅助人员的分工与协作机制
台湾法院内,直接协助法官开展诉讼或非讼业务的人员包括书记官和法官助理。法官、书记官和法官助理员额配置比例的确定,是建立在各类人员角色定位与职能分工的基础上的。法官的主要职责是行使国家审判权依法独立审判案件,在台湾也并无例外。法官助理和书记官的主要职责在于承法官之命,协助法官办理诉讼业务。法官助理的工作侧重于与实体审理与裁判密切相关的程序和法律问题,而书记官的工作侧重于纯粹的程序性事务,如笔录制作、文书的制作与送达等。另外,台湾法院设有司法事务官,专责办理非讼业务,使法官得以集中心力处理审判核心事项。如有需要,司法事务官也会承担与法官助理相似性质的工作
1.书记官
书记官执行的职务虽具有司法性,但其本质上仍属行政性质的公务员。书记官除须服从长官命令外,其余开庭审判执行职务者,应服从审判长之命令,其跟随法官执行职务者,应服从法官之命令。书记官职务依其所职掌的事项而有繁简之别,且不以法庭内有关审判事务为限,举凡法院之总务、行政、研究考核、诉讼辅导以及便民礼民、为民服务等事项,书记官亦均参与执行,为各级法院的重要成员。
各级法院书记官所掌理之事务种类繁多,大体而言,约计有纪录、执行、文书、研究考核、总务、资料及诉讼辅导等事项,其中与法官审判事务联系最密切从而对法官审判事务起到直接襄助功能的,是纪录业务。所谓纪录,是指各级法院民事庭、刑事庭、民事执行处、专业法庭、简易庭、普通庭及各级行政法院纪录科所应执掌关于民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼等案件的纪录事务,例如有关诉讼案件登记、笔录、期日及传唤通知与拘押票制作、案件文稿撰拟、案卷及文件点收登记和人犯登记事项等。[5]
2.法官助理
台湾于1999年修改“法院组织法”时引进法官助理制度。依“法院组织法”,地方法院、高等法院和最高法院于必要时,可置法官助理,依聘用人员聘用条例聘用各种专业人员充任之,承法官之命,办理诉讼案件程序之审查、法律问题之分析、数据之搜集等事务。此外,依“行政法院组织法”、“智慧财产法院组织法”和“少年及家事法院组织法”,高等行政法院和最高行政法院、智慧财产法院、少年及家事法院于必要时也得置法官助理。
除行政法院、智能财产法院可调派各级法院或行政法院其他司法人员或借调其他机关适当人员充任法官助理外,法官助理主要依据聘用人员聘用条例所聘用,而与其他如书记官、司法事务官等类由考试进用的公务员身分保障者不同。亦因此,法官助理的任用,其困难乃在于难以获得适才而愿久任其职者,不少法官助理乃藉此而用以准备司法官考试。部分法官助理并不尽心于工作,若遇懒散法官未加以管理,即会造成劳逸不均,对于尽心公务的法官助理,形成不公平。且对于此类打混的法官助理,却有较多机会考上律师或司法官考试,其对于其他尽心公务的法官助理,实为一大打击。因而各法院对于不尽力的法官助理,应加强淘汰。[6]
 法官助理由各法院院长或经授权的庭长统筹运用,法官助理的配置以庭为单位,庭长(审判长)应注意法官助理的运用情形,机动调整法官助理的工作分配及运用。法官助理与所协助法官不得有配偶及三亲等以内血亲、姻亲关系。法官助理的职责是协助法官处理诉讼、非讼和强制执行事件,具体工作内容如下:(1)协助法官办理诉讼案件程序之审查、法律问题之分析、诉讼案件资料之搜集。(2)协助法官整理双方之主张、证据,分析争点及汇整历审判决。(3)协助法官校对判决书及清点、核阅、确认归档案件。(4)协助法官办理非讼、强制执行事件过程及实体之审查。(5)协助制作分配表、债权凭证。(6)协助制作、传输、提示电子卷证。(7)其他交办事项。
“惟基本上,法官助理对于法官之工作进行,理论上原应有颇大帮助,尤其系若能得到较优秀人员者,对于法官办案而言,乃如虎添翼。类似助理性制度,对法官而言甚为重要。法官助理中,亦有尽忠职守者,其对于司法业务推进,仍属功不可没。而后,究竟应如何渐次将司法事务官之进用,或部分转化为处理法官助理工作;抑或如何强化法官助理之待遇及保障,以吸引优秀人员久任其位,均为法院应审慎规划者。”[7]
3.司法事务官
台湾法院还置有司法事务官,以分担或协助法官的工作。由于法院办理之事务日趋庞杂,案件不断增长,法官人力更显得短绌。法院虽设有法官助理襄助法官,但其须承法官之命始得处理部分事务,欠缺职务上独立性。法官除致力于审判工作外,尚须担负许多较不具讼争性的事务性工作,致使法官负担过重,无法专注于审判核心事项,甚至影响裁判品质。[8]为有效运用司法资源,兼顾宪法对人民诉讼权益之保障,“司法院”仿效德国、奥地利的法务官制度,于2007年及2008年“法院组织法”修正时,增订司法事务官条文,于地方法院或其分院置司法事务官,由其专责办理非审判核心事务或不涉及身分、实体权利义务关系重大变动之事件,使法官能集中心力处理审判核心事项,提升司法质量。[9]
司法事务官具体办理下列事务:(1)返还担保金事件、调解程序事件、督促程序事件、保全程序事件、公示催告程序裁定事件、确定诉讼费用额事件。(2)拘提、管收以外之强制执行事件。(3)非讼事件法及其他法律所定之非讼事件,包括拍卖、票据、提存、公证、失踪人财产管理、收养、继承、亲属会议、意思表示之公示送达、证书保存和海事等事件。(4)其他法律所定之事务,包括消费者债务清理条例之更生程序、清算程序事件和协商成立之认可事件、儿童及少年保护、安置事件、大陆地区人民表示继承事件、停止紧急安置或强制住院事件、保护安置事件等。另外司法事务官得承法官之命,汇整起诉及答辩要旨,分析卷证资料,整理事实及法律疑义,并制作报告书。
可见,司法事务官是一个独立自主的法院机关,其主要工作是独立而非受法官之命分担法官部分非审判核心或不涉及身份、实体权利重大变动的工作,如有需要,才承法官之命协助法官处理审判相关事务,从而担当法官助理角色。对于司法事务官承接分担法官部分事务,其所遭遇的理论困境在于法官保留问题。为缓和这一冲突,似应坚持审判核心领域保留原则从而将司法事务官的工作尽量限定在非实质行使审判权的范围内。[10]关于司法事务官的性质,在台湾向来有属公务员或属法官的争论。不论其定性如何争论不定,确定的事实是,司法事务官不具有法官身份保障,其考试训练程序、职务监督、考绩评比和俸给退养等也与法官有别。
司法实务官的设立对法官审判事务的单纯化及减轻法官工作负担,有重要意义,但对于司法事务官的本质及权限范围等,仍有值得进一步作厘清的必要,司法事务官也面临会否法官助理化的疑虑。[11]
二、台湾法官的养成机制与司法辅助人员的选任、晋升机制
在台湾,法官与法官助理、书记员、司法事务官的养成路径与晋升通道是完全不同的。台湾法官的选任包括考训和遴选两种模式。法官经考训合格或经遴选并训练后便被委任为候补或试署法官,不管是候补法官还是试署法官,都享有一定的审判权,可参与办理一定的案件。候补或试署期满合格的,实授为实任法官,行使完整的审判权。法官无需充当书记员、法官助理或司法事务官,书记员、法官助理或司法事务官也无法直接晋升为法官。书记员、司法事务官主要通过公务人员特种考试司法人员考试选任,属公务员。而法官助理则是聘任。
(一)法官养成
1.考训
目前为止,台湾法官进用仍以考训为主。司法官特考应试资格分为积极资格与消极资格。依“公务人员特种考试司法官考试规则”第三条,台湾居民年满18岁以上,55岁以下,具下列资格之一者,得应司法官考试:(1)公立或立案之私立独立学院以上学校或符合教育部采认规定之国外独立学院以上学校政治、法律、行政各系、组、所、学位学程毕业得有证书。(2)公立或立案之私立独立学院以上学校或符合教育部采认规定之国外独立学院以上学校相当系、组、所、学位学程毕业得有证书,并曾修习独立学院以上学校宪法、行政法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、商事法等科目二科以上(每科二学分以上)课程。(3)经高等考试或相当高等考试之特种考试司法行政职系各类科考试及格。(4)经普通考试或相当普通考试之特种考试司法行政职系各类科考试及格满三年。(5)经高等检定考试司法官或法务类考试及格。是为司法官应试的积极资格。司法官应考人,虽有前述积极资格,但须无“公务人员考试法”第12条第1项所规定各款情事者,方得应考,此为消极资格。
司法官考试录取人员,应接受司法官学习、训练,以完成其考试资格。司法官训练期间定为一年六个月至二年,分三个阶段实施:第一阶段:学员先行在司法官学院(原司法官训练所)接受基础讲习课程与各类课程的讲授、研习、拟判及演习。第二阶段:学员分配至法院、检察署等机关学习审判、检察等业务,其后赴行政机关及相关机构学习行政业务等事项。第三阶段:学员回本学院接受拟判测验、实务综合研讨及分科教育等。
司法官考训合格后,任命为候补法官,候补期间5年,候补期满审查及格者,予以试署,试署期间1年,期满后由地方法院或其分院查缺派用。对于候补、试署法官,应考核其服务成绩,考核项目包括学识能力、敬业精神、裁判质量、品德操守及身心健康情形。候补、试署期满时,应陈报司法院送请司法院人事审议委员会审查。审查及格者,予以试署、实授;不及格者,应于二年内再予考核,报请审查,仍不及格时,停止其候补、试署并予以解职。
候补法官于候补期间,轮办下列事务,但司法院得视实际情形酌予调整:(1)调至上级审法院,承法官之命,办理诉讼案件程序之审查与进行、法律问题之分析、数据之搜集分析等事务,期间为一年。(2)充任地方法院合议案件之陪席法官及受命法官,期间为二年。(3)独任办理地方法院少年案件以外之民刑事有关裁定案件、民刑事简易程序案件、民事小额诉讼程序事件或刑事简式审判程序案件,期间为二年。候补法官于候补第三年起,除得独任办理前项第三款事务外,并得独任办理最重本刑为三年以下有期徒刑、拘役或专科罚金之罪和窃盗罪案件。
2.遴选
除考训模式外,台湾法官选用还有检察官转任以及从律师、学者等中遴选的方式。为实现法官来源多元化,台湾于1982年发布了“法官检察官互调办法”,于1998年发布了“遴选律师、教授、副教授、助理教授转任法院法官审查办法”,2011年7月6日颁布的“法官法”正式建立了多元化的法官选任机制。“法官法”第5条除区分不同法院法官的任用资格外,还规定符合一定资格的检察官、律师、学者、公设辩护人、简任公务人员等均可以参加法官遴选,扩大了法官多元任用渠道。
(1)检察官转任。依“法官检察官互调办法”第8条,连续任法官或检察官4年以上者(含候补法官或候补检察官及其年资),得请求调任同级检察官或法官。现行检察官申请调任法官时,司法院均组成面谈小组,并提供担任检察官期间之法官评量资料,及曾任职地区的法院院长考评意见予面谈小组成员,俾利进行审查。通过审查者再与法务部共同召开法官检察官互调协调小组会议,确定互调名单并交由司法院人事审议委员会审查通过后再予派任为法官。检察官调任后,因于考试录取时已受过司法官学院2年的司法官班训练,免再为法官职前训练。调任前检察官服务年资亦并计。向来检察官调任法官之人数,远多于法官调任检察官之人数,然互调人数的差额,应自司法官学院分发的法官名额中扣除,拨还法务部,不影响院检人力,故无检调院预定名额限制。[12]
(2)律师转任。律师转任法官有三种方式:自行申请、参加司法院公开甄试和司法院主动遴选资深优良律师。自行申请者应具实际执行律师业务3年以上的资格,并提出律师承办书类,经司法院律师转任书类审查委员审查及格,交由司法院组成审查会进行面谈。公开甄试者应经笔试及口试及格。经遴选审查通过者,司法院系以其执业年资、承办诉讼案件件数等,分定其职前训练期间长短、派职审级,及得否缩短候补期间等。[13]
曾执行律师职务14年以上且声誉卓著或在专业领域有具体贡献者,经各法院依其法官会议决议或律师全联会依其理监事联席会决议或各地方律师公会依其理监事联席会决议推荐,送由司法院经遴选小组审议并经决议通过者,遴选小组主动邀请其同意转任后,送由审查会遴选之。鉴于司法院主动遴选者,其法学素养及法庭实务经验俱丰,仅需针对审判实务部分予以加强,爰规定其训练期间为17周,分二阶段进行,第一阶段16周系至法院实习审判实务。第二阶段1周由法官学院(原司研所)办理,进行学习心得报告、法律实务课程研究及综合研讨。训练期满后派为地方法院或高等法院试署法官。[14]
多年来,台湾法官多元进用除检察官转任法官渠道大致畅通外,律师和学者转任法官的渠道均欠畅通。律师转任管道不畅的原因主要有:法官业务繁重;对法官职务无兴趣;法官待遇与工作负荷不成正比,且社会各界对法官道德标准要求甚高。[15]学者中尚乏人转任法官的原因,也不外乎这些。已转任法官的律师,也存在平均年资过低而不能令“司法院”满意,但资深律师又因待遇及社会地位高于法官而不愿意转任法官的问题。后“司法院”为吸引更资深的律师转任法官,又采取“主动邀请”的方式邀请资深律师转任法官,但成效似乎不佳。“法官法”实施后,通过公开甄试选拔律师转任法官的工作有所起色,报名参加甄试以及审查通过的人数较往年有明显增加,但在自行申请和主动推荐方面,未见明显变化,学者乏人转任法官的局面也无改观。
(二)书记官的选任与晋升
书记官因官等及职称不同,而分为一等书记官、二等书记官及三等书记官三种类别。书记官又有委任书记官、荐任书记官与简任书记官之区别,依其官等差别,其任用资格亦有异。委任书记官应就具有下列资格之一者任用:(1)经普通考试法院书记官考试及格者。(2)经委任职法院书记官升级考试及格者。(3)曾任委任法院书记官,经铨叙合格者。(4)曾任委任司法行政人员,经铨叙合格者。(5)曾在公立或经立案之私立专科以上学校法律或其他相关科、系毕业,并具有委任职任用资格者。而荐任书记官则应就具有下列资格之一者任用:(1)经荐任职法院书记官升级考试及格者。(2)曾任荐任法院书记官、书记官长,经铨叙合格者。(3)曾任荐任司法行政人员,经铨叙合格者。(4)曾任委任法院书记官三年以上,成绩优良,并具有荐任职任用资格者。(5)曾在公立或经立案之私立大学、独立学院法律或其他相关学系、研究所毕业,并具有荐任职任用资格者。
书记官的晋级及年功加俸,适用公务人员任用法、俸给法及考绩法等相关规定办理。至于书记官的退休、抚恤及其他关于人事及待遇的保障,适用公务人员退休法、公务人员抚恤法及其他公务人员相关法令办理,与一般公务人员并无不同。[16]
书记官的职业前景有两种:其一,参加律师、司法官考试。以四等书记官考试为例,书记官考试及格满三年者,就可以取得报考司法官的资格;而担任书记官四年后则可以取得报考律师的资格。对于有志于成为律师、司法官却并非相关科系毕业者,可先考书记官,再考律师、司法官。其二,晋升为高级公务员。书记官若想留任,则可晋升为高级公务员。考取四等书记官即取得委任三职等的公务员资格,若有心在书记官的职务上求发展,只要参加委任晋升荐任官考试并经过训练合格后,就能担任荐任第七职等职务,可升至科长或书记官长。又或者可以直接报考三等书记官,取得较高职等。
(三)法官助理的选任与考核
依据“法官助理遴聘训练业务管理及考核办法”,法官助理必须具备大学法律系或相关专业系所毕业的学历。招考兼采笔试及口试,经笔试录取人员始得参加口试。法官助理的聘用采历年制,聘期一年,工作绩效优良者得予续聘。继续聘用每任满四年,其续聘应确实检测法官助理专业能力,重新遴选聘用。法官助理薪点折合率以全国军公教员工待遇调整时之最高标准支给,月薪为新台币三至四万元。法官助理应实施职前训练与在职训练。
法官助理在所属法院年度内服务满一年或于每年一月底前到职者,于聘用年度终了前,由用人法院参酌庭长(审判长)、当年度协助之法官及书记官长综合书稿、工作绩效、工作态度、操行及差勤状况所作的初评,予以考核。年终考核时应同时检讨所属法官助理之业务状况及其适任性,并视其情形,改派协助其他法官、解聘或届期不予续聘。法官助理由聘用法院考核其工作绩效,并依下列考核结果调整报酬:甲等:晋一阶。乙等:不晋阶。丙等:不予续聘。
(四)司法事务官的选任
司法事务官应就具有拟任职务任用资格及下列资格之一者任用:(1)经公务人员高等考试或公务人员特种考试司法人员考试相当等级之司法事务官考试及格。(2)具有法官、检察官、公设辩护人、行政执行官任用资格。(3)曾任司法事务官、检察事务官,经铨叙合格。(4)经律师考试及格,并执行律师职务三年以上,成绩优良。(5)曾任法院公证人、提存所主任、登记处主任、法院或检察署书记官长,经铨叙合格。(6)曾在公立或经立案之私立大学、独立学院法律学系或法律研究所毕业,并任司法行政人员、法院或检察署书记官办理纪录、执行五年以上,成绩优良。(7)曾在公立或经立案之私立大学、独立学院法律学系或法律研究所毕业,现任或曾任各级行政机关法制工作五年以上,成绩优良。
司法事务官之俸给,适用公务人员俸给法的规定,并给与专业加给。其他有关事项,则与书记官的规定相同。
三、对大陆法官员额制改革的反思
法官员额制改革的重要目标是“让法官更像法官”(包括让法官从事该从事的工作,让法官受该有的保障和约束,让法官承担该承担的责任),其隐含的前提是“法官不像法官”,其中原因之一是相当一部分法官并不直接从事裁判工作:一方面是很多法官从事司法行政工作,法官职业身份与其从事的工作并无联系;另一方面是一线办案的法官除裁判案件外,还要承担大量与司法裁判无关的辅助事务。这就有必要从两方面入手解决问题:其一,对司法人员实行分类管理,区分法官、司法辅助人员和司法行政人员,建立不同类别人员的选任、保障、评价与奖惩机制,突出法官主体地位,并对法官从事司法行政工作进行规范和限制。其二,让法官专心于裁判工作。这又有两个努力方向:(1)将法官进行分类,如分为调解法官、非讼程序法官、简易程序法官、普通程序法官等,进一步厘定真正从事裁判工作的法官。(2)给法官配助理和书记员,使其从与裁判有关的事务性、程序性工作中解放出来,专心案件裁判工作。总体而言,大陆的法官员额制改革基本是从这些方面着手解决问题,但依据台湾经验,尚须对大陆法官员额制改革从以下方面进行审视与反思。
(一)法官员额的确定与法官和司法辅助人员的配比、分工与协作
大陆新近发布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》提出,要根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,科学确定四级法院的法官员额,对法官在编制限额内实行员额管理。这其中,辖区案件数量、法官工作量与审判辅助人员配置状况,是确定法官员额的三个关键定位点。[17]应该说,这一思路是正确的,但操作起来并非简单。
原则上,法院年受理案件量除以每个法官法定工作日可处理的案件数量,就是法院需要的法官数额。但每个法官每年可处理的案件数量,又会因法院审级、功能的不同、案件繁简程度、专业化程度的不同等,而有所区别。更为重要的是,法官年办理案件量的确定要以科学、合理地设定法官与司法辅助人员的角色定位、职责分工和协作关系为前提。法官是审判权的行使主体,其职责是对案件进行审理和裁判。法官助理和书记员的主要职责在于承法官之命,协助法官办理诉讼业务。法官助理的工作侧重于与实体审理与裁判密切相关的程序和法律问题,具体包括在法官指导下审查诉讼材料、组织庭前证据交换、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官调查取证、保全执行、进行调解、草拟法律文书、完成法官交办的其它审判辅助性工作,以及与审判相关的调研、督查、考核、宣传等工作。而书记员的工作应是纯事务性工作,如诉讼案件登记、笔录、期日及传唤通知与拘押票制作、案卷及文件点收登记、案件信息录入等。
任何一种改革都必须使司法更贴近而不是更远离司法规律。法官行使审判权、审理者裁判、裁判者负责是一般的司法规律。尤其是,若要落实法官责任制,就必须突出每个行使审判权的法官的独立性,保证让审理者裁判,由裁判者负责。司法独立必然是单个法官能独立办案,司法责任必然是每个法官对自己主办的案件负责。法官助理承担的应该是非审判核心事务而非审判事务。一般情况下,尤其是对地方和基层法院而言,一个案件中法官助理可分担的协助工作,不应该比法官承担的审理和判决工作更重,或者说应由法官实质参与的工作,如案情的了解与把握、证据的审核与认定、庭审的实质推进以及裁判的作出等,应该由法官完成,而不能交付法官助理。因而,现在大陆有些试点法院试行的一个法官配多名助理的做法,并不妥当。一名法官配多名助理,在“案多人少”的现实情况下大幅度限缩法官人数,势必出现案件审理工作实质上由法官助理承担,但最终裁决由法官把关以及判决书由法官署名的情况,从而加剧“审者不判、判者不审”问题。[18]笔者认为,法官、法官助理和书记员的配比1:1:1较合理。考虑到现在法院信息化程度提升,法院尤其是基层法院面临大量的数据录入等工作,可考虑适当增加基层法院书记员的配比,以应对不断增加的程序事务。当然,法官与法官助理的配比还要考虑法院的审级与功能,可以考虑给高级别的法官多配助理。
另外,也可以考虑设置司法事务官,或者对法院事务、程序和法官进行更细化的分类,实现程序的多元化和法官的多元化。如可将法官区分为非讼事件法官、调解法官、简易程序法官、普通程序法官等。非审判核心事务或者不涉及身分、实体权利义务关系重大变动的事项,应尽量由法官以外的人分担,或如有学者建议的,可设置诸如治安法官、家事法官、小额诉讼法官等,由他们处理一些比较简单的轻罪案件、家事案件和小额民事案件,并可适当降低他们的入职标准,这样既能解决中西部地区的“法官荒”问题,也有利于合理配置珍贵的法官资源。[19]
另一个值得注意的问题是,从目前公开的信息看,大陆试点法院多是先确定法官、司法辅助人员和司法行政人员分别占编制总数的比例,然后以此为基础确定应入额的法官人数及其他岗位人员数,但看不出是以何具体标准及测算方式确定这一比例,且没有显示会根据不同审级确定不同的人员占比。根据台湾经验,单纯的确定法官应占编制总数的比例没有太大意义,因为不同的法院,法官占员工总数的比例是不同的,其原因在于不同级别、不同种类法院的功能、职位设置及人员配置都不尽相同。先确定法官应占员工总额的比例然后据此确定法官员额且一体适用于各级各类法院,有本末倒置之嫌。应按所需人员计算比例,而不是按比例计算所需人员。正确的做法应该是:在明确法官与司法辅助人员的分工与协作机制的基础上,确定一个科学的测算各级、各类法院所需法官数额的模式,据此确定法院所需法官数额并依此配置司法辅助人员。至于法院所需的司法行政人员,也应根据法院行政部门设置及承担的工作量的情况来实际确定,而不是确定一个总体占比后按比例定人。
(二)法官、法官助理的养成机制与晋升通道
关于法官选任来源,究竟是采取现在试点法院设计的“法官从法官助理中择优选任”的方式,还是参照台湾将法官和法官助理的选任和升迁完全区隔开来的方式,颇值探讨。二者背后隐含的是法官的养成路径:通过司法(官)统一考试后,是像台湾那样经历“职业培训-候补(试署)法官-实授法官”的路径,还是像大陆这样经历“法官助理-法官”的路径更有利于法官养成?台湾模式的优点是对法官的训练内容更贴近法官的素养需求,缺点是缺乏对法官助理的激励。大陆模式的优点是有对法官助理的激励,缺点是无法保证所有通过司法考试并经历了法官助理职位历练从而具备法官资格的人走上审判岗位。在无完备的法官助理业绩评价体系的情况下,也面临能否真正从法官助理中择优录取法官的疑问。当然,台湾的发展趋势是尽量降低通过考训管道选任法官的比例,增加从检察官、律师、学者等中遴选法官的比例。
大陆若要完全按照台湾考训模式选任法官,则会涉及更大的改革举动,恐难推行。所以在目前现况下,在能保障法官和法官助理分工明确、各司其职的前提下,通过“法官助理-法官”的路径选任法官,优于原来的“书记员-助理审判员-审判员”路径,因为这样至少可以让通过司法考试的人员在一开始就接受司法裁判训练,赋予其法官思维和视角,而不是像以前那样在书记员岗位从事与裁判训练无关的纯程序性工作,达不到使司法人员接受司法培训的目的。考虑到台湾司法人员在考训合格成为候补法官后,其前期从事的工作与大陆法官助理较为接近,所以我们可将法官助理工作视为对司法人员的培训程序。只是,相对于台湾多样化、分阶段的法官培训内容,大陆此种法官助理培训模式内容稍显单一,没有台湾从不能参与案件裁判到能部分参与再到可以单独处理简单案件的完整的训练过程。但如果将法官助理的训练设计成这种阶段式、多内容的培训过程,又会违背审判权由法官行使的原理。对此,可考虑在法官助理和法官之间增设原来既有的助理审判员,赋予其处理简单案件的审判权,实现从法官助理到法官的平稳过度。也可考虑具有法律本科学历即可招录为法官助理,但只有通过国家司法考试的,才有资格升任法官。另外,还要建立法官助理业绩评价体系和公平、科学的选拔机制,使得“从法官助理择优选任法官”能够公平、高效运行。
 
 

*薛永慧,法学博士,两岸关系和平发展协同创新中心成员,厦门大学台湾研究院助理教授。本文发表于《台湾研究集刊》2015年第6期。
[1] 刘俊峰:“择优选任”何时休?——读《上海任命首批司法改革后法官助理、检察官助理》的几许思考,法律图书馆网站,http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=25967,最后浏览日期:2015-6-26另,如无特别说明,本文所有网页资料的最后浏览日期均为2015-6-26。
[2]台湾最早对法院员额配置予以明确规定的,当属“法院组织法”。1989年12月22日修正公布的“法院组织法”增设第11、33、49条,分别以附表形式对地方法院或其分院的类别、职位及员额、高等法院或其分院的类别、职位及员额和最高法院的职位及员额予以明定。除后来增设的法官助理、司法事务官等职位未在员额附表中体现外,1989年“法院组织法”对地方法院和高等法院的分类、确定的各级法院的院长、庭长、法官以及书记官的员额配置,至今均无变化。继“法院组织法”之后,“行政法院组织法”(1999年)、“智慧财产法院组织法”(2007年)和“少年及家事法院组织法”(2010年)分别对各特定法院员额予以明定。
[3]在台湾,庭长由法官兼任且庭长员额独立于法官总员额之外,对此“行政法院组织法”有明确规定。考虑到多数法院院长仅受理少量甚至不受理案件业务,故在获取法官配置标准时未将院长计算在内。
[4]台湾“司法院”统计处2013年统计年报。
[5]史庆璞:《法院组织法》,五南图书出版股份有限公司,2012年版,第139-142页。
[6]姜世明:《法院组织法》,新學林出版股份有限公司,2012年版,第364页。
[7]姜世明:《法院组织法》,新學林出版股份有限公司,2012年版,第364页。
[8]姜世明:《法院组织法》,新學林出版股份有限公司,2012年版,第337-339页。
[9]增订立法理由
[10]姜世明:《法院组织法》,新學林出版股份有限公司,2012年版,第338页。
[11]姜世明:《法院组织法》,新學林出版股份有限公司,2012年版。第357页。
[12]台湾“司法院”人事处:《法官多元进用制度说明》,台湾“司法院”网站,www.judicial.gov.tw/revolution
[13]台湾“司法院”人事处:《法官多元进用制度说明》,台湾“司法院”网站,www.judicial.gov.tw/revolution
[14]台湾“司法院”人事处:《法官多元进用制度说明》,台湾“司法院”网站,www.judicial.gov.tw/revolution
[15]台湾“司法院”人事处:《法官多元进用制度说明》,台湾“司法院”网站,www.judicial.gov.tw/revolution
[16]史庆璞:《法院组织法》,五南图书出版股份有限公司,2012年版,第149页。
[17]何帆:《做好法官员额制的“加减法”》,《人民法院报》2014年7月17日第2版。
[18]事实上,有的试点法院允许转任法官助理但保留原有法律职务和待遇的审判员或助理审判员行使有限裁判权、调解权甚至参加合议庭审理,从而出现法官与法官助理职责权限混同的问题。如果说在改革的过度期这种情况的存在是不得已的话,在改革推进阶段,就必须矫正这一问题,不然只能离改革目标越来越远。
[19]何帆:《多少法官才够用?》,《人民法院报》2013年6月7日第5版。