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冯之东:司法改革领域海峡两岸的制度借鉴

发布时间: 2017-10-09 浏览次数:

甘肃省委政法委  冯之东
 
    一、引语
    完全不同于以往只限于司法系统自身的“小修小补”,大陆的新一轮司法改革无论是改革层级,还是改革内容,都可以说是史无前例。这就从根本上决定了对这样一项长期浩大且艰巨的系统工程的研究和探讨,不可能仅仅局限于大陆视域。无论是作为改革牛鼻子的司法责任制改革,还是作为改革基础的员额制改革,都迫切需要立足于完善国家治理体系、提升国家治理能力的改革初衷,并借助于域内外最新的理论研究成果和制度建设成果,对其进行既符合司法规律又契合基本国情的分析和建构,使之在改革思路、推进模式和运行机制上具有更强的现实意义。鉴于海峡两岸具有共同的文化传统、相似的法治历程、相近的民众法治思维,海峡两岸的相关制度设计以及制度实践中的成败得失,完全可以为彼此提供借鉴。本文就是笔者为实现这一目标,主要以法院系统改革实践为研究对象,而作的一种积极努力。
    二、在司法改革多个领域海峡两岸的多重借鉴
    (一)在审判责任豁免制度改革领域
    审判权主要是判断权,判断的前提是对案件作出正确认识。但是,人的认识能力有限,人的理性也有限,这就使得办案很容易出错。具体而言,原因在于:
    第一,认识案件不同于认识一般事物的特殊性,使得“确定事实是一个可能出现许多错误的困难过程”
    第二,非审判人员自身的原因。如因案件事实、证据发生变化,法律或司法解释被修正或政策被调整,当事人过错等原因。这种情形对有关审判人员来说,均系非自身所能掌控的情形。
    第三,虽系审判人员自身原因,但既无过错又无滥权的审判行为。有的案件事实和证据可作不同的分析判断,有的法律条文含义不明或学理上有多种学说,致使不同审判人员经常是“各有各的理解,各有各的把握”,法学专家对同一案件也经常意见各异甚至大相径庭。
    基于上述原因,台湾地区法律规定,法官审判职权内的审判行为不受追究,适用法律之见解,不得作为法官个案评鉴和惩戒的事由。对于这种因认识不同而对案件作出的不同处理,如果认定为错案,也不能追究错案责任。由于审判人员业务素质、能力低下等原因造成的错案,既无主观过错、又无滥权失职行为的,可以调整其工作岗位或调离审判队伍,但不能追究其司法责任,因为,无过错即无责任,无(违法)行为即无责任。
    我国借鉴台湾地区的上述原则,在新一轮司法改革中作出了相类似的规定:“因下列情形之一,导致案件按照审判监督程序提起再审后被改判的,不得作为错案进行责任追究:一是对法律、法规、规章、司法解释具体条文的理解和认识不一致,在专业认知范围内能够予以合理说明的;二是对案件基本事实的判断存在争议或者疑问,根据证据规则能够予以合理说明的;三是当事人放弃或者部分放弃权利主张的;四是因当事人过错或者客观原因致使案件事实认定发生变化的;五是因出现新证据而改变裁判的;六是法律修订或者政策调整的;七是裁判所依据的其他法律文书被撤销或者变更的;八是其他依法履行审判职责不应当承担责任的情形。”
    总之,对于故意和重大过失之外审判行为的责任进行豁免,有助于体现审判职业的特殊性。
    (二)在探索司法辖区改革领域
    从2007年起,大陆推动全国法检“两长”大规模异地交流任职。区别解放之初最高法院“六大区分院”,新设的六大巡回法庭。上海前期司改试点的三中院和知识产权法院、自贸区法庭的新设、铁路中院的提级扩容,目标都在于让司法权力逐步摆脱地方束缚,加大中央和省级统一配置司法权的分量。当此轮司改真正彻底实现了人财物“省内统管”后,就为进一步探索司法与行政辖区的分离提供了坚实基础。法院可以格式化现有的司法辖区,按照经济发展状况、人口、交通、地理位置、区域面积、案件数量等情况,科学合理设立中级和基层法院,不受行政区域的限制。台湾地区则是按“司法区”而不是“行政区划”设置法院,这方面的经验比较成熟,可相互借鉴。
    (三)在人民参与审判制度领域
    显然,没有健全的司法,民主难以成熟;没有成熟的民主,也很难有健全的司法。在现代法治国家,民主与司法必然是相因相伴。台湾地区的司法改革吸纳了民主力量特别是民间力量的参与,避免了政府的垄断。这是台湾地区司法改革的成功之处。如果民主力量无法参与其中,司法改革很容易沦为部门利益之争。
    大陆新一轮司法改革中,在法官遴选委员会、惩戒委员会的组成人员中有大量的人大代表、政协委员、律师、法学专家参与其中。通过这种人员构成的多元化,来确保遴选工作与惩戒工作的科学化与合理化。除此而外,近年来,海峡两岸都将人民参与审判制度作为司法改革的重点,大陆开展人民陪审员制度改革试点工作,台湾地区则推行人民观审制。
    大陆的人民陪审员制度是普通公民依法参加法院审判活动,与法官组成合议庭一同审理案件的审判制度。人民陪审员制虽名为“陪审”,却不同于英美法系的陪审制,主要区别在于人民陪审员可参与案件审理全过程,而不仅仅限于事实认定。人民陪审员制在扩大司法民主、促进司法公正、提升司法公信等方面发挥了十分重要的作用。但在制度实践中也存在诸多问题:一是人民陪审员的选任条件和程序不尽合理,陪审员的广泛性和代表性不足,随机抽选流于形式,出现一些“驻院”陪审员;二是参审范围不明确,各地法院选择陪审案件的标准不一,陪审制落实情况往往只取决于当地法院院长的重视程度;三是人民陪审员职权与职责不相匹配,出现“陪而不审”的现象;四是人民陪审员履职保障、退出和责任追究机制不完善,影响陪审员履职的积极性和效果。这些问题的存在,成为近年来大陆改革人民陪审员制的内因。为解决上述问题,各地法院纷纷推出不同模式的人民陪审员制度改革。其中,影响最大的是河南省高级法院的人民陪审团制度改革,其推出的重要改革措施,如改革选任条件、建立陪审员库、随机抽选陪审员、重大案件实行大陪审合议庭参审模式、陪审员只进行事实审而不参与法律审、规定陪审员履职保障和退出机制,等等,为在全国范围内改革人民陪审员制提供了宝贵的经验。
    台湾地区一直以来仅由职业法官审理案件,重视司法的专业化而忽视司法的社会化、民主化,社会公众与司法活动长期隔阂。近几年发生的数桩重大司法贪渎事件,以及司法裁判结果与民众期待相差甚远的“恐龙法官”事件,加剧了民众对司法的不信任。为了消解司法信任危机,台湾地区司法界开始了司法社会化改革,“人民观审制”遂应运而生。这是是经由一定程序选出普通民众担任观审员,与职业法官共同参加部分第一审刑事重罪案件的审判程序,就事实认定、法律适用及量刑陈述意见,供法官裁判时参考,但无权参与裁判表决的一种审判制度。
    两岸人民参审制改革的终极目的都是为了确保司法公正,但背景和动因的差异,导致了两岸在具体制度设计和改革措施上的不同。一是参审案件范围有差异。大陆人民陪审制陪审案件范围较广泛,包括特定的民事、刑事和行政案件,还可以应当事人申请启用陪审制。台湾地区观审制参审范围仅限于刑事重罪案件,偏于狭窄。可以借鉴大陆的规定适当扩大观审案件范围,比如环境保护、食品药品安全的重大案件,这些也是近年来台湾民众颇为关注、引发异议较多的案件类型。二是参审人员的职权不同。人民陪审员的参审职权更广泛,包括庭前阅卷、庭审时案件调查和调解、全程参与合议庭评议、并就案件事实认定和法律适用独立发表意见并进行表决。台湾地区的观审员仅就事实认定、适用法律与量刑陈述意见,由法官另行评议以决定是否采纳。三是参审人员的选任条件相似、选任程序各异。人民陪审员制试点规定减低了学历要求,扩大了选任范围,强调突出陪审员道德品行和辨别是非的能力,与台湾地区观审员选任条件的意旨相同。但同时试点规定也提高了年龄要求,目的是“更好地发挥陪审员熟悉社情民意和对生活经验事实判断的优势”,实际上又缩小了选任范围。台湾地区还特别排除了具备法律专业或从事法律相关工作的人士担任观审员,担心此类人士会以法律专业权威引导其他观审员,影响汲取普通民众所具备的社会法律感情的观审制目的之达成。
    总之,大陆的人民陪审制是从广泛的司法民主到更为精准地符合司法公正要求的改良,而台湾地区的人民观审制是从奉行司法专业化到关注司法社会化的尝试。虽然两岸在改革措施和制度设计上有所不同,但都认识到司法活动应当符合人民的基本的价值取向,应当畅通民意进入司法审判的有效途径并使之得到合理回应,以提高司法公信力,促进司法公正。在此基础上,两岸可以相互借鉴,取长补短。台湾地区在观审制程序设计上的严谨和精细,及时调查民意对观审制的反应,科学设置评价机制等,这些都值得学习借鉴;而大陆历经多种类型陪审案件以及陪审员拥有更多陪审职权所积累的丰富经验,也可以成为台湾地区今后继续推行观审制的主要参考对象。
    (四)在法官队伍建设领域
    近年来大陆部分地区特别是东部发达地区的法官队伍人才流失问题比较严重。S市审判人员在体制外另择高薪法律职业的替代性相对较强,试点以来流失的法院中坚力量环比己明显增多。而且,此种势头尚未得到有效遏制。同时,S市从律师和学者选任法官的举措,因为薪酬倒挂,加之客观上缺乏前期职业同质化训练,导致律师和学者对法官职业“敬而远之”,致使该项工作未能达到预设目标。2013年,S市法院系统离职流失的就有74名,其中某法院一个业务庭甚至出现“集体出走”现象。2015年,S市法院系统辞职人数为53名,2016年这一数字则降至47名。
    目前,台湾地区的法官还是一考定终身。很多人大学毕业后服两年兵役,25岁左右就可以成为法官(被戏称为:“奶嘴法官”、“童军法官”),根本没有社会经验,做法官显然是太早了。为此,有人建议,从有经验的律师和法律学者中遴选法官。目前,台湾地区在这方面的尝试已经开始,逐步增加从律师中选任法官的比例。
    以上海为例,除了为法院在职人员提供更好的职业保障以“节流”,流失补缺的另一面是“开源”。当然,体制内外薪酬倒挂的缓解难度较大,不过可以加强职业共同体的“同质化”建设。目前,大陆体制外的法官培育机制相对不少国家(地区)“两年中间研修”的规范性、规模性和开放性差距甚远,其实完全可以让更多学者、律师暂先保留原有身份,接受预备法官、候补法官、助理法官、试署法官、陪席法官的历练、遴选及进入“法官候选人名册”。另外,“沉淀人员”可在非审判部门暂行过渡,但从中长远来看应走向“大部制”,归并成立一个“法律事务局”,由一名不入额的副院长分管,下设若干司法行政处科室。
    三、海峡两岸司法改革亟待解决的相似甚至相同的问题
    司法改革进程中,海峡两岸面临着许多相似甚至相同的问题。其中,放权与控权的关系问题最为突出。
    2016年年底,笔者先后参与了中央政法委和最高法院组织的司法改革督察工作,发现了一些突出问题。一些地方法院在司法改革中有两种错误倾向:一种倾向是瞻前顾后,不敢放权,担心一放就乱。另一种错误倾向是撒手不管,放任自流,放权以后不愿监督、不敢监督、不会监督的现象比较突出。这方面我们是有深刻教训的:早在1999年法院系统的“一五改革”中,其实就已经开始推行“还权于合议庭”的探索。搞了没多长时间,下放给合议庭的权力又逐渐被收回。为什么被收回?是因为在普遍放权后,案件审判质量急剧下降。为什么会下降?是因为只强调了放权,而忽视了监督。在大陆新一轮司法改革中,中央反复强调各级党政机关和领导干部要支持法院依法独立公正行使职权,在此大背景下,更应当坚持放权与控权相统一,两者不可偏废;更需要从内外两个方面对放权后的司法人员加强监督,以遏制法院系统内部的腐败。
    从台湾地区的研究资料来看,台湾地区近两年推动的司法改革,实际上就是把一个典型的大陆法系司法体制,朝向英美法系的司法体制调整。因为英美法系法官更加消极、更加中立,审判更注重程序正义。但另一方面,对司法人员的制约和监督的不足。台湾地区的司法改革进行到今天,外部力量已经很难干预案件了,法官收红包也基本不可能。但是,在司法独立的前提下,如何提高法官素质,如何提升裁判质量,如何淘汰不合格法官,如何确保一个独立行使职权的法官不会滥权,一个独立的司法体制如何回应民主政治和社会的要求,这些问题还没有得到很好的解决。台湾地区现在大概有1700 名法官,而监察院弹劾记过的每年大概只有3个人,而且法官的升迁调动惩处完全在司法体系里完成,几乎不受民主政治的监督和影响。显然,当审判体系还没有达到足够专业化的时候,做出来的判决素质可能很低。在这种情况下,司法独立反而形成一种新的人治,过犹不及。
    四、结语
    符合司法规律的司法改革不仅能够科学配置和优化既有司法资源,充分发掘和利用潜在社会动力,更应该能够有效地提供协调社会关系、规范社会秩序的公共产品,实现并保障社会公平与正义。如何在当下中国成功地构建一套结构完整周全、内外进退有据、公正高效权威的司法制度体系,进而实施能有效回应国家治理需求的最佳“制度变迁”;如何打造真正“为人民服务”的司法制度,切实“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”,这是当下中国必须解决的重大现实问题,更是广大民众翘首期盼的社会愿景。而这一美好愿景的实现,就有赖于海峡两岸众位学人的共同努力。