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学术年会论文

蔡英文当局与拉美“邦交国”关系浅析

发布时间: 2018-01-23 浏览次数:

伍俐斌*

 
    拉美是台湾“邦交国”的重镇和主战场,蔡英文上台后全力出击,竭力巩固与拉丁美洲“邦交国”的关系。到目前为止,蔡英文总共出访过三次,其中有两次是专门到拉美地区,分别是“英翔专案”和“英捷专案”,其对拉美“邦交国”的重视程度可见一斑。
 
一、蔡英文当局对与拉美“邦交国”关系的定位
 
    蔡英文之所以如此重视拉丁美洲“邦交国”,主要着眼点有:
    首先,维持台湾为“主权独立国家”的假象。为了维持台湾为“主权独立国家”的这一假象,蔡英文自然需要维持住与拉美“邦交国”的关系现状。目前台湾“邦交国”仅剩下20个,已经跌至历史最低水平,如果有更多拉美“邦交国”与台湾“断交”,那么台湾“邦交”版图将被重新撕裂,民进党自诩为“主权独立国家”的幻影也将被彻底打破。
    其次,利用“邦交国”增加台湾在国际社会的能见度。拉美“邦交国”积极为台湾站台拉票,是重要的支持者和发声者,为台湾增加在国际社会的能见度提供了实质性支持。例如,2017年联合国大会总辩论期间,巴拉圭等共15个台湾“邦交国”呼吁国际社会应该接纳台湾,不应将台湾排除在联合国体系之外。蔡英文要想保留住这种支持台湾的声音,特别是借助这些“邦交国”力量为台湾加入联合国气候变化框架公约(UNFCCC)或国际刑警组织(Interpol)等预铺道路,就必须巩固住与这些“邦交国”的关系,否则将会失去依托和着力点。
    再次,为过境美国、强化对美关系寻找借口。鉴于拉美地区与美国在地理位置上相互毗邻,因而访问拉美“邦交国”时过境美国便成为台湾强化对美关系的一个重要借口。蔡英文上台后的三次出访,每次都是过境美国。例如,2017年1月蔡英文展开“英捷专案”,专门到洪都拉斯、萨尔瓦多、尼加拉瓜和危地马拉等国访问,但蔡英文访问的重心并不完全在拉美“邦交国”,而主要是想借机强化与美国各界的关系,因而在经过休斯顿和旧金山期间,多次与美国政学界展开密切互动。
    虽然与其它前任一样,蔡英文也高度重视与拉美“邦交国”的关系,但蔡英文对于与拉美“邦交国”关系的整体定位正呈现出一些新的特点,与马英九时期有着显著的不同,主要体现在:
    (一)既中心又边缘的双重定位
    从台湾所有“邦交国”的整体架构来看,拉美“邦交国”在其中占据着中心位置,这不仅因为在拉美的“邦交国”数量最为密集,而且与这些国家的“建交”时间也最为久远。但从蔡英文整个对外关系布局来观察,拉美的“邦交国”在其中则只是占据着相对边缘的位置,因为蔡英文对于台湾对外关系的规划是“亲美、媚日、抗陆”,也就是优先处理好与美国和日本的关系才是蔡英文考虑的重心,而对于拉美以及其他地区的“邦交国”,只要能够维持住现有的数量和态势,就基本已经达到目的。因而蔡英文不会将主要的对外资源和精力都投放到拉美的“邦交国”上面。这从台湾外事部门人事安排也可以看出端倪,例如,蔡当局“外交部”的4大主官分别是“部长”李大维、“政务次长”吴志中、“政务次”长章文梁和“常务次长”李澄然。这四人当中,除了吴志中擅长法语之外,其他3位都是英语科班出身,无人精通西班牙语,这对于台湾与拉美“邦交国”的沟通和交流自然会带来一定不利因素。
    (二)既“固邦”又“拓邦”的“烽火”战术
    蔡英文上台后,完全放弃马英九“外交休兵”战术,转而重新启用陈水扁时期的“烽火”战术和“攻防”战术,竭力巩固住既有“邦交国”数量2016年6月底蔡英文上台刚刚满月时,就紧急奔赴拉美展开“英翔专案”,访问巴拿马(当时还是台湾“邦交国”)和巴拉圭,力图巩固台湾与这两个大国的关系。除了蔡英文自己亲自“出访”之外,台相关外事部门也积极运作。如2016年8月,台“外交部长”李大维与“外交部政务次长”侯清山就到尼加拉瓜等国访问。
不但意欲巩固住已有的“邦交国”数量,蔡英文当局还试图挖大陆的墙角,通过金钱援助等方式与中国大陆争抢“邦交国”。在陈水扁时期,两岸在拉美的“外交争夺战”异常激烈,不但两岸学者多有探讨,美国部分学者对此也高度关注。[1]由于蔡英文有可能采用既“固邦”又“拓邦”的战术,大陆也只能被迫随之起舞,两岸有可能在拉美地区以及其他地区再次展开激烈角逐,其对抗程度可能不会亚于陈水扁时期。
    (三)“邦交国”与非“邦交国”双轨并进的布局策略
    蔡英文一方面竭力维持与原有拉美“邦交国”的关系性质,同时也寻求在拉美地区建立新的“邦交国”。而对于那些没有“邦交国”关系的拉美国家,蔡英文也会通过经济贸易、文化交流、人员往来等方式,有意提升台湾与这些国家的实质关系。
 
二、蔡英文当局维护与拉美“邦交国”关系的方式
 
    为了有效落实对于拉美“邦交国”的关系定位,达到最初设定的各项预期目标,蔡英文通过政治、经济、文化等多种手段,全力“固邦护盘”。
    第一,重启金援外交,“以金钱换友谊”。蔡英文上台后,则完全改变马英九的做法,再度进行“金援外交”,对拉丁美洲的“邦交国”进行高额援助甚至对部分重要政治人物进行私下贿赂,因为这种做法效率更快,效果也会更加明显。台“外交部次长”吴志中透露,台湾每年对拉美“邦交国”的金援数额高达80至90亿新台币。根据台最新公布的2018年“财政预算”中,“外交部”机密预算高达17.2亿新台币,是2017年预算的4倍,其中用于巩固拉美“邦交国”的为5.8亿新台币。
    第二,强化与拉美“邦交国”高层互动。拉美地区是台湾历任领导人出访次数最多的地区,其目的就是为了强化与拉美“邦交国”的高层互信。除了主动赴拉美“邦交国”进行两次访问之外,蔡英文还积极邀请这些“邦交国”的高层官员到访台湾。2016年5月20日蔡英文就职当日,就邀请了巴拉圭、洪都拉斯和圣卢西亚的三国总统出席。
    第三,建立机制化合作方式。目前,台湾已经与危地马拉、尼加拉瓜、萨尔瓦多、洪都拉斯等4个“邦交国”签订了自由贸易协定(FTA)。另外,台湾“监察院”也与阿根廷、巴拉圭、尼加拉瓜、乌拉圭、贝里斯等六个国家的人权保护检察官署签署双边合作协定。此外,台湾还参与了由拉美“邦交国”主导的部分区域性国际组织,如中美洲银行、中美洲议会、中美洲统合体、中美洲军事会议、中美洲暨加勒比海盆地国会议长论坛等等。未来蔡英文当局会继续谋求与拉美“邦交国”签署协议或参与多边组织,以期巩固和深化双方的机制化合作态势。
    第四,通过经贸往来、文化交流等方式强化与拉美“邦交国”的民间互动。蔡英文还有意通过经贸往来与文化交流等方式进一步强化与拉美“邦交国”的关系,加深这些国家对于台湾的依赖性。
 
三、台与拉美“邦交国”关系的未来走向
 
    台湾与拉美“邦交国”的关系目前正面临着许多难以回避的困境,已经是举步维艰,进退两难。2017年6月,巴拿马在没有任何迹象的情况下,突然宣布与中国大陆建交,让蔡英文当局完全措手不及。从整体来看,由于台湾与拉美“邦交国”的关系已经“相当脆弱”,[2]未来或将出现一些新的变化,有可能爆发新一轮的“断交”潮,甚至出现“崩盘”的连锁效应,主要原因有:
    首先,拉美“邦交国”对台湾的离心力日益增强,普遍倾向于与我建交。台湾在拉美地区的11个“邦交国”虽然与中国大陆没有正式的外交往来,但这些国家与中国大陆之间的经济贸易和人员交流却颇为密切。由于大陆和这些未建交国的贸易往来日趋密切,双方自然需要通过正式的外交关系来进行巩固和深化。也就是说台湾在拉美的这些“邦交国”已经对中国大陆产生了较强的向心力,的确存在着“弃台就陆”的可能性和必要性。
在这种背景下,很多台湾“邦交国”开始对台湾“见异思迁”,台“外交部长”李大维就透露,台在拉美“邦交国”有“浮动生变”迹象,有多个国家已经向台湾亮起黄灯。2017年11月,巴拿马总统巴雷拉访问中国大陆时明确表示,“该国放弃台湾转而同中国大陆建立外交关系,可以成为其他国家效仿的榜样”, 这意味着未来可能会有更多拉美国家加入“弃台就陆”的行列。
    其次,台湾与拉美“邦交国”的互信基础正在逐步瓦解。虽然台湾与拉美“邦交国”关系历史久远,但部分国家是“二度建交”的“不稳定友邦”,互信基础本来就薄弱。即使是那些长期的“邦交国”,目前台湾与这些国家的关系也正在呈现脆弱化态势,彼此之间的互信基础开始逐步流失。例如,台湾曾经为拉美“邦交国”提供大量贷款,但这些国家却久赖不还,让台湾当局对其信任感大幅下降。此外,蔡英文当局目前正在竭力推行“新南向”政策,但拉美“邦交国”对此有所不满,认为台湾的对外投资不应只关注东南亚和南亚地区,也应该关注拉美。
    再次,台湾当局对拉美“邦交国”的经营策略难以为继。蔡英文上台后,延续“金援外交”,但在目前岛内财政吃紧、对外金援数额逐年下降的情况下,台湾还能有多大的经济实力继续对“邦交国”进行金钱援助,则让人怀疑。
台湾维持与拉美“邦交国”关系的另外一个重要手段就是强化双方的经贸往来,通过经济捆绑来减少这些国家与台湾“断交”的意愿。但近年来台湾与拉丁美洲“邦交国”贸易额明显回落,根据相关数据显示,2016年,台湾与拉美12个“邦交国”贸易总额同比下降6.93%,其中台湾对与拉丁美洲“邦交国”的出口总额下降14.58%。2017年则继续延续了这一势头,如2017年1至10月,台湾与拉美“邦交国”圣文森的贸易额就下跌30.73%。显然,对于台湾而言,利用经济磁吸来减缓政治“断交”这种做法现在已经岌岌可危,近乎难以为继。
    由于上述论及的种种原因,目前台湾与拉美“邦交国”关系已经出现了濒临崩解的先兆。蔡英文如果继续拒绝放弃“台独党纲”,拒绝接受以“一个中国”原则为基础的“九二共识”,继续延续陈水扁时期的“台独冲撞路线”,那么两岸在对外关系领域的博弈有可能会再次上演,届时台湾与拉美“邦交国”的关系也将危机重重。
 
四、台拉关系走向对于岛内政局和两岸关系的影响
 
    蔡英文上台后采用多管齐下的战术,竭力维持与拉美“邦交国”的关系现状,这将对台湾财政带来巨大负担。而一旦台湾与拉美“邦交国”关系出现断裂甚至是崩盘,两岸关系也将随之受到猛烈冲击。蔡英文还会拉拢美日一同向中国大陆施压,使得大陆在拉美地区的战略布局遭受美日台的全方位挑战。
    首先,将会增加台湾的财政负担,并为岛内政局走向投下巨大变数。近年来台湾经济持续低迷,2017年台湾GDP增长率预估只有2%左右。由于经济整体发展态势萎靡,台湾当局财政负担日益加重。在财政如此吃力情况下,台湾当局每年还得划拨数百亿新台币去维持与拉美“邦交国”等国家的关系这势必会导致台湾财政负担更趋恶化,并直接影响到岛内经济和台湾民众的福祉,冲击台湾民众生活水平的提升。台湾媒体就称,台湾对外援助是“高投入,无收益,是把纳税人的血汗钱白白扔掉了”。
    其次,台湾民众对于大陆的好感度、对于中国的认同度将会受到冲击,部分“台独”势力还有可能铤而走险。蔡英文执政后,如果台湾与拉美“邦交国”关系出现断裂,蔡英文势必会寻找一个借口,为自己开脱。而在她看来,最好的方式就是抹黑大陆,将责任转嫁到中国大陆身上,声称是中国大陆的“蓄意所为”,才导致这些“邦交国”与台湾“断交”。在这种背景下,蔡英文还会进一步煽动台湾民众的“反陆、仇陆”情绪。由于多种特殊历史原因,岛内部分民众对大陆一直存在着若隐若现的敌对心理,而在台湾与拉美“邦交国”“断交”的情况下,如果民进党有意误导,宣称中国大陆是“幕后黑手”,许多不明真相的民众也会信以为真,从而进一步加剧对于中国大陆的仇视和敌对情绪。
    再次,中美在拉美地区的战略博弈将进一步上升。在历史上中国大陆在拉美面临的主要竞争对手是台湾,两岸为争取和拉拢“邦交国”,曾展开多轮“生死肉搏战”,拉美则被称为是“两岸外交竞争最激烈的区域”。蔡英文也继续延续了这一态势,继续加大与中国大陆的争抢力度。但由于目前台湾当局与中国大陆实力差距较大,台湾当局即使想向中国大陆发起挑战,估计也是有心无力。整体观察,在拉美地区,中美之间的竞争而非两岸之间的竞争已经成为外界最为关注的焦点。
 
五、结语
 
    所谓“外交”是指“国家以和平手段对外行使主权的活动”。台湾作为中国领土不可分割的一部分,本来就不具有外交职能。因而,台湾与拉美“邦交国”的关系不具有任何合法性可言。从客观现实来讲,台湾与拉美“邦交国”的关系本身已经岌岌可危,随时有可能出现重大突变。而蔡英文如果拒不接受“一个中国”原则,则意味着两岸互信不复存在,台湾与其拉美“邦交国”的关系也有可能随时断裂。从长远发展来看,随着综合实力的日益提升以及国际社会对于“一中”原则的普遍接受,台湾与这些“邦交国”“断交”乃是大势所趋,无可回避,与巴拿马的“断交”只是开启一个先声而已,在多米诺骨牌效应的影响下,未来有可能爆发较大规模的“断交潮”。未来蔡英文若继续执迷不悟,无意调整两岸政策、接受“九二共识”及其核心意涵“一个中国原则”,反而继续死守“台独党纲”,并在“固邦”议题上动作频频,不断出击,中国大陆也应作出坚决抵制。事实上,在蔡英文胜选之后中国大陆就宣布与台湾之前的“邦交国”冈比亚建交,2017年1月与台湾“邦交国”圣多美与普林西北建交,6月与巴拿马建交,都给蔡英文当局带来当头一棒的震撼效应。未来中国大陆宜继续出击,压缩台湾“邦交”版图,在国际社会强化“一中”框架对台湾的限制。
    首先要全面评估台湾在拉美地区的“邦交国”现状,并重点紧盯多米尼加、圣卢西亚等国。未来中国大陆应对这些国家进行全面评估,列出工作对象的优先顺序,积极准备“断交”牌,一旦蔡英文在国际社会上挑衅“一中原则”,则可以随时启用,对蔡形成严惩,打到痛点。目前多米尼加、圣卢西亚和萨尔瓦多都已多次公开表示,希望能与中国建交,而且这几个国家的领导人都相对克制,已经连续五年以上没有到台湾访问过。相较于台湾其他“邦交国”而言,这几个国家与我建交的条件相对成熟,也值得重点考虑。但未来大陆在操作“断交牌”时,手法和策略需要更加细腻,应该谨慎拿捏,既不给“台独”势力以可乘之机,又要防止蔡英文“狗急跳墙”,完全滑向“法理台独”方向。
    其次要弱化台“邦交国”在国际场合为台“帮腔”。岛内有消息称,蔡当局未来有可能重启参与联合国活动。辜宽敏称,蔡英文曾亲口对他表示“我们要加入联合国”。岛内媒体也披露,虽然蔡当局2016年和2017年相对低调,没有操作参与联合国议题,但随着两岸形势不断恶化,蔡英文有可能延续李登辉、陈水扁时期路线,重启参与联合国活动,并会通过“友邦”提案的方式来展开。除了借助“友邦”来谋求加入联合国之外,蔡当局还会积极鼓动“邦交国”提案支持台以“台湾”名义参与政府间国际组织,包括世卫大会(WHA)、国际民航组织(ICAO)、联合国气候变化框架公约(UNFCCC)等,未来中国大陆对此应该保持高度警惕,一方面要严防蔡英文当局寻衅滋事,另一方面也要强化与部分台湾“邦交国”的互动,打消他们为台湾发声的意愿。
    其次要稳住美国,降低美国协助台湾“固邦”的意愿。对于拉美地区台湾“邦交国”问题,绝非两岸之间的竞争,它背后隐藏的还有中美两个大国之间的战略博弈。而蔡英文当局对此也有所观察,并图谋借力使力,将两岸在拉美的“外交争夺”向中美矛盾方向引导,主动拉拢美国来制衡中国大陆,利用美国在拉美地区的影响力来稳住与“邦交国”的关系。蔡英文在对外宣传上,也有意凸显中国大陆提升与拉丁美洲国家关系的目的是挺进美国后院。针对美国的质疑和蔡英文当局对美国的误导,中国大陆应该积极与美沟通,打消美方误解,让美国逐步意识到,拉美很多国家之所以愿意“弃台就陆”,完全是他们自身国家利益的需要。因而中国与拉美国家实现关系正常化,完全是顺势而为,并不是为了与美国“争夺地盘”,更非为了“挺进美国后院”。中国无意与美国竞争,而愿意与美国深化友好合作,推动双方关系稳步向前,更好地造福两国人民。
 

* 中山大学粤港澳发展研究院副教授,中山大学台湾研究所特邀研究员。本文系初稿,请勿引用。
[1] Daniel P. Prikson, “Latin America: China Tries to Pick off Taiwan’s Allies”, in The Miami Herald, June 24, 2005.
[2] 严安林:《台湾对外关系大变局:2008—2010》,上海:上海社会科学出版社,2011年,第156页。