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学术年会论文

对标国际经贸新规则与两岸经济融合发展研究

发布时间: 2018-01-29 浏览次数:

苏美祥[1]


    新世纪以来,尤其是2008年国际金融危机爆发以来,世界经济发生变局,欧美等发达国家和地区对国际投资贸易规则作出重大调整,进而影响全球经济新秩序。两岸经济融合发展既是全球经济一体化的重要部分,又是一个国家主权范围内的两个经济体之间的一体化进程,因此,两岸经济融合制度化考量既要适应国际新规则变化的影响,还需要更多包容、灵活的元素,兼顾两岸同胞的共同利益。规则之争是发展权之争,是制度和领导力之争。当前国际经济规则正处于重构期,两岸经济融合制度化安排,应基于中华民族的整体利益出发,共同应对国际经济经济危机,合力在国际经济新秩序的建构过程中争夺话语权。
    一、国际投资贸易新规则的主要内容
    近年来,以跨太平洋伙伴关系协议(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)和国际服务贸易协定(TISA)为主体的国际规则调整,构成了“货物贸易——服务贸易——投资”三位一体的新形势。
    (一)国际投资新规则
    1、TPP协议中的投资承诺与规则。一是基本投资保护,包括(准入前)国民待遇、最惠国待遇以及与国际法惯例相符合的最低待遇标准。TPP禁止非公共目的、非正当程序、无赔偿的征收,禁止当地含量要求或技术本地化等经营与业绩要求,禁止对高级管理层的国籍限制。二是以“负面清单”为基础的投资市场准入方式。协议要求成员方市场应向外国投资者充分开放,除了在它们援用两个国别附录中的任一例外(即不符措施)安排而拒绝开放的领域之外。三是提供中立而透明的国际仲裁渠道与程序。协议规定采用投资者—东道国争端解决机制解决投资争端。程序化的保障措施包括:透明的仲裁程序、无意义主张的快速审查、临时裁决的审核程序、缔约方的联合解释、提出主张的时间限制、防止同一原告在另一个并行的法律程序中提出同样的主张。
    2、美国2012年BIT范本。美国自1982年与巴拿马签署第一个BIT以来,先后发布了4个BIT范本,已与40多个国家签订BIT。最新范本(2012)在延续以往版本要求对外商投资进行保护(如禁止非公共目的、非正当程序、无赔偿的征收;税收的国民待遇等)的同时,还对投资自由化提出了更高的要求,尤其针对美国在海外投资中遇到的新问题进行了加强与补充。美国的BITs与其在多边和区域层面上达成或促成的协议共同构成了美国在投资议题上的政策立场与利益诉求。在目标、条款设置与具体内容上,TPP投资规则与美国2012年BIT范本十分相近。从本质上,如果基于BIT2012范本完成相关谈判,那么就意味着接受TPP投资条款内容基本无悬念。2008年6月,中美正式启动BIT谈判,至今历时9年近30轮谈判,在各方面取得了成果,但距离达成协定仍有层层阻碍。
    (二)货物贸易新规则
    1、WTO框架下的贸易便利化。2015年9月,中国决定接受世界贸易组织《贸易便利化协定》议定书。《贸易便利化协定》主要内容包括:一是贸易透明度。成员国必须“及时”发布与货物进出口清关要求和程序相关的一系列广泛的特定信息,并规定了过往的发布和咨询、事先裁定事项、申诉或审查程序,以及加强公正性、非歧视和透明度的其他措施。二是进出口和过境费用及手续。规定了征收进出口相关费用和收费的准则、货物放行和清关、操作程序,以及边境机构协调、海关监管下的货物进口运输、进出口和过境相关手续、过境自由等。三是其他方面。主要规定海关合作、机构性安排和国家贸易便利化委员会。
    2、TPP框架下的贸易便利化。一是货物贸易领域的关税和非关税壁垒减免。采取优先准入待遇,首先保证缔约国的贸易水平和就业机会。针对工业品,启动立即实施零关税的措施,产品具体零关税的实施时间全部列入计划表之中,并采取充分的透明度原则。保证全产业链、供应链、生产链和投资都在TPP成员国进行,制定了新的原产地规则,以确保产品生产的中间环节也在TPP成员国内部进行,并享受优惠关税。这一规定对于纺织品生产和出口较大的中国具有重大的影响。二是电子商务纳入特惠贸易协定。目前,由美国主导的电子商务规则基本完善,涵盖面极其广泛,具体包括数字产品的定义、数字产品的关税、数字产品的非歧视性待遇、数据产品交易中的跨境信息流以及互联网的访问和使用原则、计算设施的位置,以及例外条款。三是通过货物贸易自由化和便利化推动区域间供应链贸易合作。TPP 协议通过供应链的发展,促进“无缝贸易”,这既反映了跨国公司全球性外包面临的制度风险、中小企业加入全球供应链的需求,也反映了美国对全球供应链安全的担心。TPP 协议中的海关管理和贸易便利化区分了不同类型的货物风险,高风险货物的高查验率,而低风险货物简化程序,并在WTO 贸易便利化协定的基础上用具体时间来提供货物监管效率,使企业具有可预知性和政策的透明度。
    (三)服务贸易和金融服务领域新规则
    1、《国际服务贸易协定》(TISA):TISA 的成员都是高收入经济体或地区,服务业相对发达,其服务贸易约占世界服务贸易总额的2/3。TISA谈判涵盖了所有的服务贸易领域,旨在形成更好的服务贸易规则。根据欧委会官网信息,2014 年12 月1 日的TISA 谈判主要涉及国内管制、自然人流动、金融服务、电信和电子商务等议题,并且欧盟提倡谈判的透明度和包容性,支持有兴趣的成员,如中国和乌圭拉加入谈判。TISA 谈判采用市场准入正面清单和国民待遇负面清单的新模式,还将设置“冻结”、“棘轮”条款,并且涉及“劳工”、“罢工”两个特殊的新规则条款。
    2、TPP服务贸易领域新规则:继续沿用WTO的国民待遇、最惠国待遇和透明度,但是进一步取消了服务领域的数量限制和本地化要求,进一步加大市场准入,同时允许跨境服务的相关资本免费转账和自然人流动的签证处理问题。金融服务领域的重要突破是设立中立和透明的投资仲裁机制,允许跨境销售金融产品,赋予金融新业态、新产品、新服务的最惠国待遇,涉及资产组合管理、电子支付卡服务以及数据处理服务中的信息传输等领域的特殊承诺。
    (四)非投资贸易因素
    1、知识产权保护。TPP 知识产权条款体现了TRIPs plus 标准:加大对知识产权的保护力度,扩展知识产权的保护范围,执行更为严格的执法措施,并致力于建立新的知识产权全球保护体系。这不仅体现了美国等知识产权强国对知识产权保护的强烈诉求,也在一定程度上反映了知识经济时代的呼声,而这些新变化必将对各国知识产权保护体系和国际协调及争端处理规则产生重大影响。
    2、环境保护。TPP 包含一个专门的补充协议——《环境合作协定》。这个补充协议制定了史上最严格的环境保护要求。有学者认为,TPP通过强调对环境的保护,将环境元素引入国际贸易的竞争成本,从而使发达国家在国际竞争中占据优势地位,进而促进发达国家本国产品的发展。将环境问题纳入国际贸易中是大量发达国家长期致力的目标,而环境保护也不再是单个国家的国内问题。
    3、劳动保护。在自由贸易协定中纳入劳工标准(包括国际劳工组织承认的劳动者基本权利)是美国多年的期望,并成功将此类条款纳入TPP体系,希望通过促进国际劳工和环境保护,推动贸易权利向着改变各方谈判国国内政策措施(Behind-the-Border Measures)的侵入,进而在深层次下将美国关于人权、政治透明度等价值观对外进行传播和扩散。
    二、对标国际经贸新规则的紧迫性与两岸经济融合制度化的必要性
    党的十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署,提出构建开放型经济新体制。经过近40年的不断探索和推进,逐渐形成了一条适合中国国情的发展道路,中国在经济、军事、政治、科技、教育、文化、体育、社会等多方面从封闭半封闭走向全面开放的局面。在新时代新的历史方位中,对标国际经贸新规则是促进新一轮对外开放的重要路径。
    (一)自贸试验区建设与国际经贸规则仍有较大差距
    自贸试验区首先是改革开放的试验田,经过4年3批11家的先行先试,已经融入了一些国际经济新规则,初步形成了与国际接轨的制度框架。目前,自贸试验区开放试验和制度创新与高标准的投资贸易规则仍有较大差距。
    1、外商投资负面清单有待进一步完善。一是负面清单开放度仍需提高。自贸试验区外资负面清单不断缩短,但限制性措施仍然很多,而且在表现形式、内容、透明度和投资定义等方面与国际尚未完全接轨,未有效发挥为扩大开放进行压力测试的作用。二是缺少法律法规依据支撑。自贸试验区负面清单未列明与相关义务不符的管理措施,缺乏法律法规依据,不利于具体实施。三是行业分类与国际惯例不接轨。自贸试验区负面清单采用我国国民经济行业分类,与国际上分类惯例差异很大。四是负面清单制定的透明度需要提高。负面清单制定程序及相应的法律依据有待明确,相关利益主体在负面清单制定、修改和实施中参与不够充分。
    2、高标准经贸规则的压力测试不充分。自贸试验区成立至今,对新一代投资贸易规则关注的一些重点方面,迄今尚未在实践中进行系统的压力测试,仍然停留在概念层面,先行先试效应不足,难以在这些领域为我国参与国际经贸谈判提供有力依据。
    3、符合国际惯例的税制改革需要加快推进。比如,离岸贸易税制与国际惯例有较大差距,现行税制设计不适应跨境投资发展要求,促进金融业发展的税制有待进一步完善。
    4、自贸试验区法治建设任务仍然繁重。一是现行法律法规位阶不高。当前自贸试验区大多数制度创新举措都是以部门规章的形式发布,法律层级较低,与国际自贸区严格的立法程序有较大差距,不利于提升自贸试验区立法的权威性。二是地方立法的创设空间有限。自贸试验区涉及的投资、贸易、金融、税收等先行先试事项均属于国家专属立法权事项,地方立法只能做出实施性规定,立法空间不大。三是一些领域法制建设存在薄弱环节。
    (二)对标国际经贸新规则是自贸试验区深化改革的重要抓手
    习近平总书记指出,积极参与国际经贸规则制定,争取全球经济治理制度性权力,“我们不能当旁观者、跟随者,而是要做参与者、引领者”。中国是一个经济、贸易大国,与世界各主要经济体保持着密切的经贸往来。“规则重构谈判”会对中国的经贸利益有影响,但更重要的是会对中国形成“规则压制”的挑战。一方面,一些封闭型、半封闭型投资贸易协定直接阻隔进出口市场,对中国全球投资和贸易利益产生不利影响。另一方面,“规则重构谈判”在贸易规则、投资保护、知识产权保护、竞争中立、争端解决机制、金融服务业开放、环境保护、产品安全等法律和规制层面,直指中国经济及治理的结构性弱点。面对这一轮调整,中国的战略思维是:作为经济全球化的积极参与者、受益者以及建设性方案的提供者,中国并不挑战现行世界经济体系,而是以改革开放、和平发展的姿态融入经济全球化。同时,我们也要适应新变化,以开放促改革。基于这样的战略思维,中国实施自由贸易区战略和“一带一路”倡议,积极开展双边、多边自由贸易协定和双边投资协定谈判,以包容性投资和贸易规则安排带动共同发展。
    面对当今国际经济、政治、外交等复杂的国际环境,特别是国际经济格局深刻调整,全球经贸规则面临重构压力,加快实施更高标准自贸区战略已刻不容缓。2017年5月初,习近平总书记作出重要批示,充分肯定了福建自贸试验区建设取得的积极成效,进一步指明了自贸试验区深化改革的根本方向。贯彻落实习近平总书记重要批示精神,福建省作出了推动福建自贸试验区下阶段建设的4点措施,其中“对标国际先进规则”摆在首位,并提出要与对台交流合作和“海丝”核心区建设紧密结合:充分发挥福建对台优势,加快建立更加紧密的两岸交流合作机制,促进闽台之间货物、服务、资金、人员流动更加便利,推动闽台深度融合发展;强化自贸试验区在“一带一路”建设中的功能定位,构建与“海丝”沿线国家和地区共融共通、共同发展的良好格局,更好服务“一带一路”建设,更好服务全国改革开放大局。党的十九大报告将“推动形成全面开放新格局”作为建设现代化经济体系的六大任务之一,提出“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,大幅度放宽市场准入,扩大服务业对外开放,保护外商投资合法权益。赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港。”新形势下,自贸试验区无疑是积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权利的重要平台,加快高水平、高标准自贸区建设将是新一轮对外开放的重点。近年来自贸试验区建设实践已证明,越有“国际范”的区域,越有利于台胞创业就业。十九大报告中提出“自由贸易港”概念后,全国11个自贸区所在城市先后表态,争取建设自由贸易港。“上海自由贸易港区建设方案”从3月起就开始筹划,预期在年内完成。福建自贸试验区成立之初,平潭提出建设自由港、国际旅游岛、两岸融合实验区的目标,如今平潭国际旅游岛已获批,争取平潭自由贸易港政策对构建两岸经济融合发展的先行区域有积极意义。
    (三)两岸经济融合制度化严重滞后
    自2016年5月以来,以“台独”为党纲的台湾民进党上台以来,台海形势日趋紧张,两岸关系和平发展受到重创。尤其是2017年6月中旬,巴拿马与台湾“断交”之后,台湾方面明显紧缩两岸人员往来交流等政策,对两岸民间交流产生较大影响。在此背景下,福建自贸试验区在推动对台先行先试方面遇到严峻挑战。民进党当局始终拒绝承认“九二共识”,加上一年多来岛内“台独”势力动作频频,导致两岸关系充满风险。由于台湾方面的原因,两岸联系沟通渠道与协商机制全面停摆,《两岸服务贸易协议》未能生效,《两岸货物贸易协议》谈判搁置,《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)几乎已空洞化。受大环境影响,自2008年以来经两岸双方共同努力而建立起来的联系机制基本中止,在地方场面,福建与台湾产业合作的机制化活动同样停止,两岸经济融合发展重回以民间往来为主的轨道上。由于民进党当局持续加大力度限制两岸经贸往来,加上“台独”势力的刻意炒作,岛内对两岸经济合作舆论氛围进一步恶化。受两岸关系影响,福建自贸试验区对台先行先试效应难以彰显,其应有的功能难以发挥。两年多来,福建自贸试验区推动的许多对台交流交往项目被迫搁浅,不少台商仍处于观望中;推出的许多对台先行先试创新举措效果有限,凡涉及公权力的事都很难得到台湾方面正面回应。比如,台湾方面对台湾入闽车辆按货物处理,报关手续相当麻烦,台车入闽这一便利化措施未能产生应有效果。可以预见,未来受民进党当局两岸政策影响,两岸经贸合作很可能止步不前,甚至出现“开倒车”现象。
    三、国际经贸新规则下推进两岸经济融合发展的路径思考
    (一)贯彻党的十九大精神,提升两岸经济融合发展质量
    党的十九大规划了新时代国家发展蓝图,将为扩大两岸经济社会交流提供更加广阔的空间和更为可期的商机。十九大报告提出,“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。强调“深化供给侧结构性改革”,“把提高供给体系质量作为主攻方向”,“加快建设制造强国,加快发展先进制造业”,推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合,“在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。”要求“加快建设创新型国家”,“创新是引领发展的第一动力,是建设现代化经济体系的战略支撑”“建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会”。此外,“实施乡村振兴战略”“实施区域协调发展战略”“加快完善社会主义市场经济体制”“推动形成全面开放新格局”等发展战略,致力于解放和发展生产力,台商可从投资方向、策略布局、营商环境、政策红利等不同面向寻求发展机会。
    新时期扩大两岸经济交流,应着力提升两岸经济融合发展质量。首先,要着力提升产业融合内涵质量。应聚焦新经济,通过推进互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合,促进两岸在先进制造业、企业转型升级和现代服务业领域深化融合。从“十三五规划”、“中国制造2025”、“一带一路”、“互联网+”、“智慧城市”、“健康中国2030”,到“十九大国家发展蓝图”等,均是大陆发展的重要方向和规划方案,蕴藏着巨大的发展商机。在岛内,若抛开台湾当局发展“五大创新产业”的政治意图,未来相关推动政策的出台,势必带动社会资源向以上行业流动,进一步壮大产业规模,提升产能。另外,在产业政策驱动下,台湾产业转型升级可能得以加速,加快部分产业外移步伐。新经济发展潮流不可抵挡,今后在数字经济、智能经济、共享经济、绿色低碳、健康经济、现代供应链、人力资本服务等是大陆发展的新增长点,也是两岸产业合作结构升级的重点和方向。其次,要着力打造更为紧密的产业融合模式。要以实现嵌入式产业合作为目标,通过两岸产业深度对接,形成以新兴产业为主导的链条式、集群化产业发展格局,实现第一层次的嵌入;在此基础上,台资企业产业与本地产业链互为配套,日趋完整,产业附加价值不断提升,从而嵌入全球价值链,形成两地企业组团竞逐国际市场的良性格局,共赢共享国际经济一体化红利。近30年来,台商在大陆投资带动形成了一批特色产业集群,对大陆经济发展做出了重要贡献,但两岸产业合作格局离“嵌入”目标尚有一定距离。今后,应放眼国际,以两岸产业嵌入式合作为目标,加强统筹,分工整合,做大增量,优化存量,全力推进两岸产业合作转型升级。
    (二)发挥自贸试验区功能,主动对标国际先进规则
    在风险可控的前提下,自贸试验区应积极借鉴国际先进经验,努力与国际通行规则对标,为对台全面融合奠定基础。首先,要充分利用世界贸易组织的规则,创新争端解决机制。目前的区域贸易协定的快速发展不会对世界贸易组织造成任何影响,完全是在世界贸易组织的规则体系之内。自贸区建设应该继续充分学习和利用世界贸易组织的规则,加强自贸区的法律建设,保证自贸区改革成果的制度化和长期化,加快自贸区功能扩展和创新,自贸区内实施负面清单的监管模式,全面进行货物和服务贸易监管模式的探索,建立自贸区统一的法规或条例,在知识产权、反垄断等争端解决机制的创新。其次,加强试点创新,推进货物贸易、服务贸易和投资领域的自由化和便利化。探索在自贸区内采用TPP协定中关于货物贸易和服务贸易通关便利化的规定,提高通关效率,真正做到让符合规定的人员、货物和资金快速自由跨国流动,引导企业自愿认证国际环境标准和国际劳工标准,加强企业的知识产权意识。在自贸区内部孵化出的服务领域新业态和新业务,按照TPP协定的规定,在自贸区内首先采取完全开放的措施,引领中国服务新业态能够通过自贸区走出去,加强战略性新兴服务业对高端制造业的支撑作用,推动高端制造业的发展,促进产业结构的转型升级。
    (三)发挥平潭多区叠加优势,探索包容灵活的对台政策
    平潭综合实验区自成立以来,全力推进开放开发,至今已完成阶段性发展目标,为两岸共同家园建设奠定了良好基础。2016年9月国务院批复了《平潭国际旅游岛建设方案》,明确提出平潭要发挥好闽台合作、对外开放的窗口作用,加快建设两岸共同家园,打造宜居宜业宜游的国际旅游岛,使平潭拥有综合实验区、自由贸易区和国际旅游岛的“三区叠加”优势,形成多轮驱动发展的新格局。在当前两岸关系的现实环境下,应发挥实验区功能优势,着力推进对台融合发展关键是如何以更加灵活、包容对台政策,让台胞来大陆经商、工作和生活就像在台湾一样熟悉和方便,促进两岸在经济社会和文化等领域的深度融合。对此,福建自贸试验区做了大量创新探索,其中,平潭提出“一区两标”的对台政策:一是扩大对台开放。根据平潭产业发展定位以及《平潭国际旅游岛建设方案》,支持台商以独资、合资或合作等形式投资健康、旅游、体育、演艺、动漫等服务领域;对台湾建筑企业在平潭开发建设的专案,允许采用台湾标准进行设计、施工和管理;允许台商投资建设港埠设施、经营港口装卸、堆场和仓储业务。二是优化营商环境。允许原产于台湾的预包装食品、化妆品,采用繁体标签,不再贴“简体标签”;台车入闽通关一体化,允许运载货物申报入境;对平潭与台湾之间的进出口商品原则不实施检验,只加强事后监管;推动建立闽台通关合作机制,逐步实现两地资讯互换、监管互认、执法互助。三是保障台胞权益。推进两岸人才交流合作,直接采认台湾地区学历及执业资格,实现台湾人才在平潭无障碍就业。如台湾建筑、医疗、规划、旅游等行业执业人员,凭台湾执业资格证书就可以在平潭就业。通过鼓励和支持“一区两标”试点的措施复制与效应外溢,推动闽台证照互认,扩大开放台商台胞来闽创业就业和生活。
 

[1] 苏美祥,福建社会科学院现代台湾研究所副研究员